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摘 要： 摘要：生態壓力、發展轉型和水資源日益緊張的時代背景下，我國啟動了全國性的節水灌溉工程。陜西省作為傳統農業大省和水資源緊缺省份，農業灌溉也面臨著亟待革新的壓力和難以持續的困境。文章首先分析了陜西省在農業灌溉方面存在的問題，包括：設施建設管理
摘要：生態壓力、發展轉型和水資源日益緊張的時代背景下，我國啟動了全國性的節水灌溉工程。陜西省作為傳統農業大省和水資源緊缺省份，農業灌溉也面臨著亟待革新的壓力和難以持續的困境。文章首先分析了陜西省在農業灌溉方面存在的問題，包括：設施建設管理、資金投入、資源分散、鹽堿化和氣象災害等。然后,從國外水資源利用和國內部分地區的灌溉實踐兩個方面，探討陜西省農業灌溉可以借鑒的經驗，以及需要具體問題具體分析的做法。最后,從緊迫性、重要性和可行性上，提出了三點建議，即創新資金利用、推動集約利用和制度人才建設。
關鍵詞：陜西,農業灌溉,背景,現狀,問題,對策建議
陜西省地處內陸，大部分面積位于黃土高原，屬于溫帶大陸性氣候，對于發展農業來說存在天然的困境，農業灌溉對于該區農業發展來說至關重要。2017年該省的統計公報顯示，第一二三產業的產值占比分別為7.9%、49.8%和42.3%，農業在全省的收入方面仍然占據相當大的比重。2015年到2018年的短短四年中，在農業發展方面，中央一號文件相繼提出改革創新、農業發展新理念、深入推進農業供給側結構性改革和鄉村振興等重大議題，顯示出對“三農”問題的高度重視。陜西省作為北方傳統農業大省，水資源和土地治理問題一直是該省農業發展的重要議題，本文重點梳理新時期陜西省農業灌溉的現狀，分析農業灌溉中存在的重要難題和掣肘之處，并提出有針對性的對策建議。
一、陜西省發展農業灌溉的背景
農業灌溉在我國各地農業發展史上有著重要的意義，簡單說農業灌溉就是依靠非自然力量有意識地將水資源用于農業耕作中去，以滿足農作物生長所需水分。通常有地面灌溉、普通灌溉和微灌3種方式，它們對水資源的利用程度也越來越高。農業灌溉是陜西發展中的重要支撐，考古發現在距今5000-8000年前就形成了系統性的農業發展技術。
《詩·大雅》對該地區的先民們勘測地形、引水灌田有確切的記載，而作為商鞅變法的發起地，該區域在秦朝早期就發布《墾令》與《徠民令》，重農抑商，發展農業經濟。戰國末期，修筑了我國最早的幾大水利工程之一的鄭國渠，此后相繼修建六輔渠、漕渠、龍首渠、成國渠等灌溉工程。然而，由于經濟和政治因素，自宋代以來，陜西省的農田建設和水利工程基本上處于停滯狀態，直到新中國成立以后重新整治水利和灌溉，才得以修復舊的水利設施和興建新的灌溉工程。
該省南北延伸，地形以山地、平原、高原為主，復雜多變，全省自北而南依次為高原、平原和山地。農業灌溉發展也呈現出差異大、不均衡的現象，以及鹽堿地、土壤稀松、水土流失等不利因素。當前農業灌溉技術已經向“按需分配”的智能灌溉方向邁進，然而陜西省依然存在水利設施不足、先進灌溉技術推廣不夠、農業灌溉建設資金匱乏和水利人才缺失的困境。作為缺水大省、傳統農業大省和“一帶一路”經濟帶上的重要經濟板塊，革新農業灌溉技術，走出水資源困境是陜西省亟待解決的問題。
二、農業水利灌溉建設的現狀
(一)灌溉農業發展迅速
2016年我國提出的“四節水”規劃中，提出西北地區要以節水增效為目標，2017年陜西省新增高效節水灌溉耕地達605380畝，超額完成年度總目標的16.4%。在水利部最新發布的全國《2000萬畝高效節水灌溉建設信息》旬報中，陜西省榮居第6。2018年陜西省高效節水灌溉涵蓋82個縣，共計劃實施123個節水項目。為確保順利推進，綜合利用月調度會、日常檢查和電話催詢等多種途徑和手段，確保項目質量，明確時間節點，先后8次組織專項督導檢查組赴6個市18個縣區項目現場，實地抽查工程施工進度和質量，研究高效節水灌溉工程與特色產業結合問題和加快工程建設進度、提升工程形象的具體措施。
(二)創新實施農業灌溉扶貧
陜西省山區眾多且跨度大，許多貧困地區和貧困人口從事的產業主要是農業和林業等，這些產業最大的特點就是離不開水資源，而山區和部分非山區的農林業區域本身就存在著發展資金困境，興修水利、實施節水灌溉首先需要解決的就是資金問題。為了解決貧困地區產業發展困境，2017年該省共扶持建設32個貧困縣區的高效節水灌溉項目，到2017年12月中旬，累計投入實現建設資金高達5.92億元，304860畝土地實現高效灌溉，投資7.03億用于53個農田水利設施的建設。建成節水灌溉工程面積94萬畝，新建修復機井1878眼，建設抽水站156處，新增提、引、蓄水能力3315萬m3。2017年一年中，陜西省共投入275億元興修水利設施，其中包括秦嶺輸水隧洞的建設。大力度地資金、技術、人力和智力投入建設，換來的是全省連續3年農業灌溉用水零增長的巨大突破。
(三)農林業有效灌溉缺口巨大
全省農業灌溉年度用水量高達55億立方米，占總用水量的66%。衡量灌溉有效與否的重要指標之一是有效灌溉系數，而2017年陜西省該指標只有0.56，這表明有約44%的灌溉水源被白白浪費了，與西方發達國家20%左右的浪費率相比，這一數據仍顯得非常突兀。
陜西省目前農業節水灌溉土地約為1316萬畝，占到總有效灌溉土地的69.3%，然而高效節水灌溉面積僅有546.5萬畝，只占到總有效灌溉區域的29.7%，也就是說，仍然有約70%的灌溉方式需要大力改進。林果產業也是陜西省的一項重要水資源依賴性產業，目前該省有1790萬畝的林果產業用地，但是具備灌溉能力的地區僅有34%左右，剩下66%的區域經常處于“靠天等雨”的狀態。林果主產區的“三北”地區，雖然質優高產，卻處于自然降水匱乏、灌溉能力不足常年缺水的窘境。
(四)科技創新助力灌溉模式革新
目前陜西省正致力于打造“政府+企業+市場+農民”的農業發展新模式，在各方的共同努力下，該模式成效初顯。楊凌農業高新技術產業示范區是國內第一個農業高新技術產業示范區，它充分利用高校科研優勢，致力于提升農業技術的現代化、科學化。該區也是省內僅有的3大自貿區之一，一直主動搭建農業國際合作服務平臺，推進境外農業國際合作園區建設，建立絲綢之路農業教育科技創新聯盟。當前已經在美國等國家興建6個現代農業示范園區，推動農業領域對外投資，發展國際農業科技合作。
1999年2月，經國家科技部批準，國家節水灌溉楊凌工程技術研究中心正式掛牌成立。經過四年的建設與發展歷程，楊凌節水中心已成為國內一流的節水工程技術研究、開發與示范基地。楊凌示范區中以節水技術示范園項目，本土企業和以色列著名的節水設備生產企業共同研究努力，這里控制灌溉示范系統灌溉設施建設曾經有發展模式亟待轉型重要區域，陜西省產業方面的基礎設施修復和興建的需求極為迫切。
(二)投入巨大而資金匱乏
高效節水農業設施建設初期需要大量的資金投入支持，據了解，膜下滴灌技術每畝需要投入1200元，噴灌技術則為1000元，而且滴灌帶等灌溉工具極易損耗，通常每年需要更換，每畝每年需要額外的150元投入。目前陜西省高效灌溉節水技術推廣的資金主要有中央資金、地方配套資金和自籌三條途徑，而前兩條途徑是投入資金的主要來源。僅2017年一年陜西省用于興修水利設施的總投入就高達275億元，巨大的資金耗費和資金來源困境是制約高效灌溉節水技術在全省推廣的主要因素之一。如何拓寬資金來源渠道，改變單一依靠政府補貼、政府投入(政府農業專項資金等)和政府主導的發展困境，是陜西省必須著重思考和努力的重大課題。
(三)農業和林業資源分散
農業資源分散表現之一是土地的利用。我國的耕地和林地基本上仍然以家庭聯產承包為主，小規模、分散化地運作使得農業巨額投入困難，也客觀上加劇了水利灌溉設施建設的困難和管理的困難。目前水利設施的建設基本上都是由政府主導，而作為土地使用方的農民卻顯得極為被動，表現出“政熱農冷”的反常現象，因此推動土地流轉、鼓勵農戶合作，是調動起水利設施建設和維護的一個關鍵途徑。農業資源分散的另一個表現在于陜西省獨特的農業資源分布，南北狹長的走向，使得陜西省內各區域的耕地、林地資源分布極不均勻。耕地資源比較豐富的區域集中在關中平原，而林地資源豐富的區域在南部山區。平原區域的水利灌溉建設容易推進實施，而林地(特別是果林區)的水利灌溉設施建設則比較困難，復雜的地形、地貌意味著更為惡劣的氣候條件，需要的投入、建設、管理和維護也必定更為精細。
(四)土壤條件與氣象災害
陜西的渭南、榆林等地區存在不少鹽堿地，據統計面積至少達15.258萬hm2。在耕地減少、生態保護壓力日益增大的情況下，如何改造鹽堿地也成為陜西省農林業高效節水灌溉的一個重要難題。以鹵泊灘為例，該區水資源匱乏、生態脆弱、經濟條件差，傳統的“淡水壓鹽、灌溉洗鹽、排走鹽堿水”模式根本不起作用。陜西省地處黃土高原和秦嶺山區，容易受到自然災害的影響，全年旱澇不均，農業、林業等受降雨條件影響顯著的產業，更容易受到氣象災害的破壞。據《中國氣象災害大典·陜西卷》2800多年的氣象記載統計，陜西的氣象災害主要有旱災、暴雨、洪澇、大風、冰雹、冷害、霜凍、雪、霧和雷電等10種，氣象災害不僅直接影響農業、林業的收成，也會間接影響農林業灌溉設施的使用壽命、使用效果，甚至直接破壞灌溉設施。
四、國內外實踐案例啟示
(一)國外實踐與探索
以色列是有名的缺水和水資源分配不均國家，其65%的耕地集中于水資源僅占20%的南部區域。但是，經過北水南調工程、精細化的滴灌技術(室內無土栽培微噴灌、室外植被滴灌)、污水回收再利用、海水淡化工程。1959年，以色列頒布《水法》，并設立水委員會和理事會，專門管理國內的水資源問題。其后更相繼出臺《水井法》、《河溪法》，不斷細化用水規范。據歐洲權威機構統計，以色列的廢水回收循環利用是OECD成員國中程度最高的國家，截止2014年，全國高達51.7%人口使用回收處理后的廢水。當前海水淡化已經成為以色列最主要的用水來源，全國55%的用水需求依靠海水淡化來解決，其Sorek工廠是世界上最大的逆向滲透海水淡化工廠。
而另一家有名的供水公司TakaDu，已經探索將云計算、大數據技術與節水系統融合利用。以色列的水資源利用理念和技術都值得陜西省借鑒和學習，尤其是63年如一日的節水意識、高效利用意識和不斷革新技術的意識。作為同樣用水緊缺的地區，陜西省雖然沒有海水淡化利用的條件，但是可以通過理念學習、技術合作與引進等方式，來提高灌溉技術和水資源利用率。
(二)國內部分地區的實踐啟示
2006年啟動建設的無錫太湖萬畝水稻示范園中，專門設立300畝的平原智能化節水灌溉示范區，區內引進國外網絡智能化灌溉系統，能實現稻田內水量實時監控，“定流量、定時間、定周期”灌溉和排水。2017年廣東省中山節水灌溉項目通過“以獎代補、先建后補”來促進落地實施，并著力編寫驗收方案和資金使用管理規定。2017年7月底，內蒙古啟動灌溉信息化管理平臺建設，建成后將同時實現水利廳云平臺、水資源監控管理信息平臺和數據交換中心協同工作，實現智能、實時、動態地農業灌溉操作。
在節水灌溉的理念驅動下，國內也涌現出一批智能灌溉企業，如Rainet云灌溉推出的物聯網灌溉產品，文朗潤誠智慧農業項目推出的農業環境智能監控系統，托普物聯網推出的農林(農業)“四情”監測預警系統。它們也積極關注農業水資源的高效利用，嘗試將“粗放型”的灌溉方式向“精細化”“智能化”的方向轉變。應當看到，國內無論地方政府還是相關企業，都在積極探索新型農業灌溉技術。對于陜西省來說，東部沿海和南方地區的做法需要部分借鑒，但同時必須考慮自身水資源缺乏、農作物耕作方式和地理地形條件的獨特問題，在比較的基礎上選擇低成本、可行性強的、推廣難度小的農業節水灌溉方式。
五、推進陜西省水利灌溉建設的對策建議
(一)創新建設資金來源
如前所述，當前制約陜西省農業灌溉建設的主要制約要素之一是建設資金問題，必須著力解決政府投入為主的尷尬現實問題，拓寬融資渠道，吸引更多的社會資本投入其中，是一個可以考慮的思路。目前我國正在大力推動社會資本參與重大公共基礎設施建設，而水利灌溉作為重要的公用基礎設施，應該受到更多關注。2015年3月，我國出臺《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》，并于5月確定黑龍江奮斗水庫工程等12個項目為第一批國家層面聯系的社會資本參與重大水利工程建設運營試點項目。目前，這一做法已經得到眾多學者的提議，而湖南省水利廳也正在考慮使用PPP模式建設水利工程，陜西省可以考慮由政府牽頭和保證，大膽引入社會資本，以一定的周期和收益來給予合理回報。
(二)推動土地集約利用
土地的集約利用是提高資源利用效率的重要前提，鼓勵土地使用權流轉是我國新時期發展的客觀要求，也是推進農業灌溉設施建設的必要條件。在新時期，陜西省面臨著巨大的生態壓力，同時經濟增長方式也亟待轉型，依靠傳統農業已經不能適應社會發展的需要，而且會阻礙現代農業發展所必要的水利設施的建設推廣。部分學者和水利工作者早就意識到農田水利工程與節約集約利用土地資源之間的密切關系，提出土地資源的集約化是建設農田水利工程的客觀要求，也是后者得以實施的重要前提。陜西省人口較少，政府可以通過保障和促進就業的形式，鼓勵農民進行土地流轉，然后與土地的使用方訂立協議，協商農業灌溉水利設施的建設推進，從而使各方的利益都能確保。
(三)制度人才建設并進
目前國內外水利研究者和從業者形成了一個共識：在推進水利灌溉建設方面，要確保制度建設在前，設施建設跟進。而目前在水利灌溉建設方面，一個重要的現實困境就是制度問題，水利設施作為公共設施，也面臨著“公地悲劇”這一現實難題。
所以，通過一定的法律法規來明確水利設施的建設、運行維護，把責任具體到個人，保障部分產權所有者的合法利益，是陜西省需要努力解決的一個切實問題。水利建設的另一個問題是人才的培養和利用，大量的設施建設離不開人才的支持，而設施的運行和維護更需要人才的指導。農業灌溉需要培養一批專門懂技術、能吃苦、善學習的水利人才，并且長期服務于水利設施維護的各級崗位上。
因此，陜西省不僅要考慮如何培養本土人才，引進外來水利人才，更要考慮如何挽留人才。六、結論陜西省發展農業灌溉存在歷史悠久、可以依托楊凌技術中心等優勢，但是存在復雜的地形、相對劣勢的氣象條件、土壤鹽堿化等不利自然因素與分散化的土地利用方式、相對單一的水利資金來源和水利制度及人才的不到位等不利的社會因素。因此，要改進現有灌溉方式，發展現代化的高效節水農業灌溉方式，應該先從資金利用、水利制度建設、水利人才培養與管理和推動土地集約利用幾個方面來努力。
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