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摘 要： 隨著城市規模的不斷擴大，土地資源則不斷減少，兩者的矛盾是目前我國在快速城市化過程中亟待解決的問題。而城市總體規劃和土地利用總體規劃作為我國在土地空間上設立的兩大法定規劃，各自內容龐雜多樣，尤其在人口統計和用地規模上存在較大的差異，給規劃的落
摘要：隨著城市規模的不斷擴大，土地資源則不斷減少，兩者的矛盾是目前我國在快速城市化過程中亟待解決的問題。而城市總體規劃和土地利用總體規劃作為我國在土地空間上設立的兩大法定規劃，各自內容龐雜多樣，尤其在人口統計和用地規模上存在較大的差異，給規劃的落實造成了很大的困難。就我國國情而言，人多地少，人地關系矛盾突出，土地資源日益寶貴，協調“兩規”可謂意義重大。
關鍵詞：城市總體規劃；土地利用總體規劃； 思考
Abstract: With the continuous expansion of cities, land resources dwindle, and the contradiction between the two is currently urgent problems to be solved in the process of rapid urbanization. While the overall urban planning and the overall land use planning, the two statutory planning on China’s land space, are respectively voluminous and diverse especially in population statistics and land utilization scale, which cause huge difficulties for the implementation of planning. It is of great significance to coordinate the two planning for China who is faced with serious contradiction between population and land.
Key words: overall urban planning; overall land use planning; thinking
中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2012）
一、“兩規”存在的問題
1.“兩規”脫節嚴重
在現行的機構設置下， 土地利用規劃與城市規劃分別由國土管理部門與規劃部門編制，兩者在行政上是同級單位，其工作均在各自的行政體系內完成，在規劃編制過程中均接受各自上級行業主管部門的指導與監督。在這種相對封閉的空間內，使得國土部門與規劃部門缺乏有效溝通，由于長期各行其事，使得溝通成本日益加大，已幾乎成積重難返之勢。這種體制和工作安排上的不盡合理，造成了兩個部門在實際工作中的博弈行為。
2.規劃成熟程度不同
在我國，城市規劃在長期的規劃實踐中，吸收和借鑒了國外優秀的城市規劃理論與方法，規劃編制水平有了較大幅度的提高， 規劃編制較為成熟， 規劃的科學性與可操作性也較強。相比之下，土地利用規劃在我國實施不久，20世紀80年代土地利用總體規劃編制工作才起步，但未得到深入貫徹，直至1996年才得以全面展開。第一輪和第二輪土地利用總體規劃編制略顯匆忙，在實施中暴露出了較多問題，規劃的理論與方法以及從業人員素質都不太成熟。
3.規劃指標選用矛盾
無論是編制土地利用規劃，還是編制城市規劃，人口、用地規模都是最基本的規劃依據。如果這兩項最基本的指標都得不到統一，那么在統計口徑上就不可能達成一致，也就無從談起規劃的協調與對比實施。而實際的情況是，建設部文件與國土資源部文件中關于人口指標的表述存在較大差異。建設部［1998］161 號文件規定，城市人口包括居住在（規劃）建成區內的非農業戶籍人口、農業戶籍人口和一年以上的暫住人口。國土資源部《縣級土地利用總體規劃編制規程》中規定，城鎮人口應為城鎮范圍內的常住人口的總和，不包括流動人口。不難看出，前者所稱人口范疇顯然要比后者的要大，而人口指標是確定一定區域經濟發展和用地安排的重要指標，由此所造成的兩個規劃的協調難度可想而知。在編制城市總體規劃時，人均建設用地指標的選取是依據GBJ137－90 進行遴選的，不考慮規劃基期年耕地水平和規劃目標年耕地保有量。而土地利用規劃中人均建設用地指標分為城鎮居民點用地指標和農村居民點用地指標，編制過程中為保證耕地總量動態平衡，建設用地總量與均量都要受到耕地保有指標的限制。
“兩規”的這種不協調性與差異性不僅在理論研究上形成障礙，而且給規劃的實際操作帶來諸多爭議，因此需要從理論和實踐兩個方面尋求解決這一問題的途徑與方法。
二、“兩規”協調的思路與途徑
1.重視區域規劃和城鎮體系規劃的作用
區域規劃是根據區域國民經濟和社會發展計劃長期計劃及設想，對區域內的國土資源提出綜合開發的步驟、規模、程序以及在一定的社會、經濟、技術條件下所能達到的最高水平，對國土資源進行合理有效的保護以達到區域的可持續發展，及生產力的合理布局和區域內城鎮體系的發展。區域規劃是政府對國土資源開發、利用、保護以及調控地區經濟運行的重要方案，是促進地區經濟協調發展和實施可持續發展戰略的重要形式。
同樣，城市規劃與區域規劃之間是點與面有機聯系的不可分割的關系。城市總是與相應的區域相聯系；與此同時，一定區域內必定有相應的經濟中心城市。城市規劃必須以區域規劃為依據，在區域規劃的基礎上，一方面立足于大區域合理規劃布局城鎮體系；另一方面， 合理確定城市的規模、性質，城市各部分的組成，各城區的用地，以促進城市與區域的協調及可持續發展。
城鎮體系規劃是在一定地域范圍內妥善處理各城鎮之間、單個或數個城鎮與城鎮群體之間以及群體與外部環境之間關系，以達到地域經濟、社會、環境效益最佳的發展目標而進行的規劃。《城市規劃法》中規定：“全國和各省、自治區、直轄市都要分別編制城鎮體系規劃， 用以指導城市規劃的編制”。從性質上論之，是屬于區域規劃的范疇，只是以城鎮發展為重點的區域規劃。國土規劃是對國土資源的開發、利用、治理和保護而進行的全面規劃，包括對土地資源、礦產資源、水資源、生物資源等的開發利用；工業、農業、交通運輸業的布局和地區組合等。土地利用總體規劃是在一定區域內，根據當地自然和社會條件及國民經濟發展的要求，協調土地總供給和總需求，確定或調整土地利用結構和用地布局的宏觀戰略措施。土地利用總體規劃的實質是對有限的土地資源在國民經濟部門間的時空分配，因此土地利用總體規劃是國土規劃的專項控制和有機組成部分。由此可見，城鎮體系規劃在區域規劃的指導下，對土地利用規劃和城市規劃均起到指導和規范的作用，也為二者的協調提供了操作平臺。
2.改進規劃工作的觀念和方法
為適應國民經濟快速發展的要求，應將靜態的剛性規劃轉變為動態的彈性規劃。編制動態規劃尤其要注重不同時空尺度規劃的互補并進。從時間尺度來看，近期、中期和遠景規劃相結合；從空間尺度來看，不同類型區域的城鎮體系規劃的側重點應有不同，區域等級較高的規劃應給下級區域的規劃留下相應的空間，避免將規劃的內容框得過死、規劃的目標過于具體化，而是應該在加強對規劃背景分析的基礎上，強化發展定位的分析，尤其是經濟社會發展階段及城市化發展階段的定位，加強對區域城鎮發展步驟與發展途徑的探討，提供建議性和方向性的發展思路， 給發展決策者提供科學合理的決策服務，同時也給規劃實施者和城鎮建設者在城鎮開發建設過程當中提供一定的彈性空間。
提倡“自上而下”和“自下而上”相結合，編制可操作性強的實用型規劃。目前我國所開展的規劃基本上是一種“自上而下”的規劃，這種組織方式往往帶有指令性的特征，因缺乏對局部利益協調措施的深入思考，使得規劃在實施過程中存在較大的難度。考慮到規劃的成果需要最終落實到具體的區域， 因而規劃的編制必須立足于對區域實際的深入分析和準確把握， 以及廣泛征求各利益主體意見后的綜合協調， 而不是在室內對一堆資料分析后的簡單結論。因此，規劃體制應由 “自上而下” 的集權制轉為“自上而下”與“自下而上”相結合的“契約制”， 通過制定公平準則，建立公開規劃體系，廣泛吸收各種利益集團參與規劃的全過程，最終制定出一個透明度高、可信度強、滿足全社會愿望的發展規劃。
3.統一用地分類標準
現行的土地利用規劃采用國土資源部新頒布的《全國土地分類（試行）》，這個新的土地利用分類將土地利用現狀分類和城鎮地籍分類進行了合理的歸并，為適應《土地管理法》 的規定，將全國土地分為農用地、建設用地和未利用土地。但經與城市用地分類比較不難看出，兩者在諸多分類上仍存在名稱相同而內涵不同的問題，既有交叉，又有重復，數據難以共享， 為規劃的編制和實施帶來諸多不便。筆者認為，在城市規劃區內可以仍然采用城市用地分類， 當然為了適應土地資源管理工作可做適當的調整與修正，而在規劃區外可采用全國土地利用分類，這樣可以避免用地分類標準上的相互沖突問題，也為“兩規”的協調提供了有利條件。
4.統一人口與用地指標
城市規模的確定是“兩規”協調、銜接的重點，也是“兩規”爭議集中所在。確定合理的城市規模，可以在空間上界定規劃的對象。城市規模包括人口規模和用地規模，其中人口規模是決定性的，是城市規模界定的核心。而在當前的 “兩規” 編制中，所選用的人口指標和用地指標顯然是不相協調的。伴隨城鄉割據格局的打破，地域內人口流動頻繁，人口的機械變化遠大于人口的自然變化，因此無論是編制土地利用規劃還是城市規劃，都要更新對人口統計方法和觀念的認識，變靜態的統計參數為動態的統計參數。
在具體的實施中，加強對流動人口，特別是一年以上的暫住人口的統計， 協調公安、 統計、計生等部門，結合人口普查資料，制定合理的人口預測模型，將規劃區域內的人口數據調查清楚，為規劃編制提供可靠的基礎資料。
現行的土地利用規劃的用地數據是以行政區劃為范圍進行統計的，而城市規劃以城市規劃區作為各類用地的范圍。顯然由于用地統計范圍的不一致，導致“兩規”中同類用地量的不可比性。因此，應以統一的口徑統計各類用地，宜以行政區劃作為統計的底層數據，要確定各類用地數量，將不同行政區劃內的同類用地累計即可。
5.法律和制度上的創新
從現行法律法規體系看，《城市規劃法》 無疑為城市規劃的編制和實施提供了有力的法律支持，從實際的效果來看，城市規劃的嚴肅性、科學性和可實施性均優于土地利用規劃。相比而言，我國尚無一部 “土地規劃法”，對土地利用規劃的法律界定也只限于《土地管理法》的部分章節，而且對于違法處罰所言甚少。雖說已將土地利用規劃上升到了法律的高度， 但這種法律效力既不能約束規劃編制者的意圖，也不能約束規劃實施者的意圖，存在較大的隨意性。因此，建議制定相應的 “土地規劃法”，明確土地利用規劃編制和實施過程中的細則，對違法行為作出明確的法律界定。此外，建議借鑒城市規劃師制度， 建立“土地規劃師” 執業資格制度，提高從業人員素質，健全法律約束機制。
從現行的行政體制看，土地利用規劃與城市規劃基本上由兩個同級部門來編制，而彼此又缺乏有效的溝通和支持，因此建議合并國土管理部門和城市規劃部門，使兩個規劃出自一個規劃管理系統。在鄉鎮一級的規劃上，由于鄉鎮規劃和鄉鎮土地利用規劃都是規劃實施的最基層單位， 因此可嘗試將鄉鎮一級規劃的兩張規劃圖合為一張規劃圖， 既有利于 “兩規” 在具體實施中的協調一致， 也有利于減小規劃實施的社會成本，對于規劃目標的實現是不無裨益的。
參考文獻
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